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国企改革三年行动方案的现代思考

日期:2020.10.13 阅读:88

去年11月12日,国务院副总理、国务院国有企业改革领导小组组长刘鹤指出未来三年是关键的历史阶段,要落实好国有企业改革顶层设计,抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案,明确提出改革的目标、时间表、路线图。

今年6月30日,中央深改委第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》(以下简称“三年行动方案”),引发社会广泛关注。此次深改委会议明确,今后3年是国企改革关键阶段,要坚持和加强党对国有企业的全面领导,坚持和完善基本经济制度,坚持社会主义市场经济改革方向,抓重点、补短板、强弱项,推进国有经济布局优化和结构调整,增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。2020年作为国企改革三年行动启动之年,国企混改、重组整合、国资监管体制改革等方面都将进入快速推进、实质进展的新阶段。


目前正值各级国资委谋划和制定“十四五”国资国企改革专项规划和企业制定“十四五”发展战略规划的关键时期,因此,正确理解和掌握即将出台的《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》的精神实质,对于各级国资委和国有企业有效应对“十四五”的开局之年,谋全局,抓机遇,促转型,求突破,将带来巨大的深远影响,也带来了我们对即将出台的《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》的思考。

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一、三年行动方案是“1+N”政策体系顶层设计指引下的改革再出发

党的十八大以来,中共中央、国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。以后又相继出台了多个配套文件,这预示着以“1+N”政策体系为主的国资国企改革顶层设计基本完成。当前,以“十项改革试点”为主的一批重大改革举措稳步推进,国有企业深化供给侧结构性改革取得积极进展,国有企业党的领导、党的建设全面加强。

这次《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》的出台和实施,是自2015年的22号文出台以来,在“1+N”的政策体系指导下,对国企改革推进这几年,所棘手的问题、所遗留的问题、所暴露的问题,围绕深化改革、综合改革和系统改革的总目标,进行改革的再出发。

在未来的三年行动方案推进中,我们认为,应重点会考虑三方面问题:

一是要把党的十九大对国资国企改革的具体要求,进一步具体化和精准化,并落实到国企改革三年行动方案当中去。

二是要把近年来“1+N”的改革政策体系进一步落细、落实和落地,对没有落实到位的,需要明确时间表、路线图。并要在三年行动方案里加快务实推进,有明确的目标、任务和举措,做到目标、任务的可量化、可考核。

三是要把这几年在“十项改革试点”、“双百行动”、“区域综改试验”等改革试点和示范工程中,全国各地基层所创造的一些经验和做法,推广到下一阶段的国企改革过程和具体采取的行动中去,以进一步激发国有企业活力,增强核心竞争能力。并根据国有企业的功能定位、治理能力、管理水平等实际情况,实现对国有企业的分类授权管理,管好管活国有企业,做到权责对等、动态调整。

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二、三年行动方案将成为当前国有资本布局与结构战略性调整的行动指南

着眼深化供给侧结构性改革,优化国有资本布局与战略性结构调整,三年行动方案的出台和实施,将会有力推动当前国有资本合理流动,促进国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施等方面倾斜。对发挥国有经济的支撑、引领和带动作用,也有所增强。

三年行动方案实施以后,对指导当前国有企业主业定位,发挥主业优势,推进转型升级,提高盈利能力与抗风险能力,实现国有资产保值增值以及促进国有企业提质增效,促进国有企业之间通过资产重组、股权合作、资产置换、无偿划转、战略联盟、联合开发等多种方式,将资源向优势行业和优势企业集中、向优势国有企业的主业集中,解决国有企业行业涉足过多、产业集中度不高、专业化不强、同业竞争、同质化发展等问题,都将产生积极作用。

同时,三年行动方案鼓励企业实行成本管控,对标行业先进水平,确定更严格的降本增效目标和激励约束考核办法等。对国有企业面临的工业产能过剩问题、新兴产业发展问题、制造业的创新与产业链问题、服务业结构的优化问题以及因为2020年初暴发的新冠疫情带来的产业结构调整和优化问题等,也会带来许多方向性指导和实践性思考。

正如近期举行的企业家座谈会上强调的那样,“要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下,我们必须充分发挥国内超大规模市场优势,通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力,带动世界经济复苏。要提升产业链供应链现代化水平,大力推动科技创新,加快关键核心技术攻关,打造未来发展新优势。”

因此,在国有资本布局优化和战略性结构调整的发力方向方面,未来国有资本和国有企业将更多投向重要行业、关键领域、战略性新兴产业,在产业基础重点领域和产业链、供应链重要环节,打造一批头部企业和“隐形冠军”,以推动国有资本向国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,提升国有经济的整体功能和效率。

我们认为,当前各地国资部门应以编制“十四五”国资国企改革发展规划为重要抓手,强化规划的战略引领作用,突出主业优先和实业优化战略,有效推进企业战略性重组和专业化整合,把党的十九大对国有资本的担当,对国资国企改革的相关要求针对性、靶向、高强度落实到未来三年行动当中去。


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三、三年行动方案是实现国企混改提速和推进国企上市的催化剂

2016年底召开的中央经济工作会议提出:国有企业混合所有制改革是国有企业改革的重要突破口。当时市场寄望2017年成为混改年,以混改带动整个国企改革。然而,除了少数混改试点项目在七大领域有所突破外,混改并没有真正形成更大的联动效应。当前的改革形势,已经由不得国企改革仍像以往一样慢慢推进,而是需要加速和加快推进了。三年行动方案的出台,无疑是为国企混合所有制改革,加入了催化剂。

从前一段时期国有企业混改试点来看,混改试点企业在突破体制、创新制度、聚焦新业态、开拓新领域等许多方面开展了卓有成效的探索尝试,在科学设置股权比例、建立健全有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制,坚持战略协同优先导向、引入合适战略投资者,强化内部激励、实施员工持股等方面探索形成了一批好的经验做法。但是,从三年行动方案的相关信息来看,这一轮的混改跟过去的混改已有不一样的地方。这一轮的混合所有制改革,重点并不在混,而是在改,在于不仅仅是股权结构的混合,最关键是企业治理结构的改善和经营治理水平的提升。

积极稳妥、分层分类推进混合所有制改革,加速推进国有企业在资本市场上市,肯定也是这轮混改的重点之一。未来三年的混合所有制改革,我们认为重点是要放在“深化”上。就是要通过深化改革解决深层次矛盾和问题。国务院国资委已经明确提出,要深入推进四批210户混改试点,以此打造混改升级版。今后国企混改也必定向非主业主责、非战略性投资和国有企业上市、管理层股权激励等方面进行改革的深化。这无疑为未来国有企业的改制重组和股票上市,提供了动力和机会。

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四、三年行动方案为“两类公司”打造注入了新的活力

党的十八届三中全会以来,中央和地方陆续启动了国有资本投资公司和国有资本运营公司(本文简称“两类公司”)的试点工作。从试点企业的国资管理总体架构可发现,在试点之初首先确立了“以管资本为主”的监管方向,并根据各自实际逐步形成“国资监管机构-国有资本投资运营公司-出资企业”的总体架构,理清了国资监管机构与国有资本投资、运营公司的权责边界,基本实现了政企分离。

从资源配置角度看,国有资本投资公司侧重于对市场不完善、市场失灵的纠正与弥补。在那些市场不能发挥作用但又对保障民生具有战略性功能的领域,国有资本投资公司需要发挥应有的作用。通过产业投融资,实现政府的政策性目标。国有资本运营公司则采取资本运作与资本整合相结合的方式,侧重于通过市场机制推动国有资本由实物形态的企业向价值形态的资本转变。通过股权运营、价值管理等市场化力量让国有资本流动到最能发挥作用的地方。

从各地区的试点成效来看,无论是国有资本投资公司还是国有资本运营公司,对明晰国资监管与国有企业的权责界面,整合地方国有资源,提高国有资产运营效率等,都产生了明显的促进作用。

国有资本投资、运营公司是从国资监管的职能解析后衍生出来的,也是中央推进国有资产管理体制改革的一项重要举措。各级国资委应该负责制度安排而不是代替企业经营管理。为此,这项改革的主要目标是把国资委“管人、管事、管资产”的职能向下迁移至国资委和国有企业之间,形成一个中间层的公司,即我们今天所说的国有资本投资、运营公司。

国有资本投资、运营公司的出现,也标志着国有资产管理体制由“二层架构”转变成“三层架构”。二层架构下国资委直接管理国有企业,国资委既要监管,又要参与到国有企业的经营决策,容易引发各种矛盾。三层架构下,国资委只扮演大监管的角色,由国有资本投资运营公司承担出资人职责,并以企业法人的身份管理控股的国有企业。

以国有资本投资运营公司为核心的三层架构是完善国有资产管理体制的重要举措,它推动了国有资产监管模式由“管资产”向“管资本”转变,有利于实现国有资本所有权与企业经营权的分离,提高国有资本市场化运作水平。作为承担授权经营体制改革的重要载体,上接国有资产出资人代表机构、下接资本运作和企业经营的“两类公司”的试点改革也会加速推进。

根据当前情况判断,三年行动方案将以形成有效运营模式、积极推动产业结构调整深入开展综合改革等三个方面为重点,加速推进国有资本投资运营公司试点。未来三年,“两类公司”的试点,将继续探索国有资本投资运营的有效模式,引领带动以管资本为主深化国企国资改革,同时紧紧围绕推动实体产业发展,落实供给侧结构性改革。通过“两类公司”打造,综合运用多项措施,突出系统集成、协同高效,产生改革综合成效。由此不难看出,未来三年,推动产业结构调整,培育孵化新兴产业,带动国有企业产业合作、重组与整合,提升资源配置效率和资本回报水平将成为“两类公司”的重要任务。

来源:现代咨询

作者:丁伯康  尤毅


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